De nuevas capitales a ciudades intermedias: promoviendo la desconcentración poblacional.

Desde el siglo XX –cuando la población mundial y la urbanización comenzaron a crecer exponencialmente– los países han procurado promover una distribución equitativa de la población. Cabe señalar que las aglomeraciones de población en una misma ciudad dificulta la planificación urbana, perjudica la logística y tiende a fomentar la inseguridad. A un nivel nacional, la concentración poblacional en una sola región deja vulnerable al país, si las regiones deshabitadas o escasamente pobladas poseen recursos naturales.

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Ahora bien, la idea más repetida para distribuir más uniformemente la población fue la de “establecer una nueva capital”. Y en Argentina, en la historia reciente, tenemos una retiración de tal idea: Viedma-Carmen de Patagones, Santiago del Estero, La Pampa, etc. Dichas propuestas tienen un problema y es que se orientan casi exclusivamente al efecto político (en contra de la idea de “centralidad porteña”). Esto se evidencia porque no queda claro cómo, efectivamente, la población migraría hacia la nueva capital[1]. Por eso, en este punto tenemos que ver la historia de otros países.

En dichos casos, la tensión demográfica, la necesidad de reorganización urbana y otras (de corte político) fueron clave para generar estos emprendimientos. Y esto nos lleva a tener en el mundo a los siguientes países con “Capitales Planificadas”: Abuja, Nigeria (’70-‘90), Brasilia, Brasil (‘50-‘60), Yamoussoukro, Costa de Marfil (’60-’80), Astana, Kazajstán (’90) y Naypyidaw, Myanmar (’00).

Veamos el caso de Nigeria. Abuja fue planeada en los ’70, pero recién se pudo concretar en los ’90, no logró atraer ni cambiar la matriz poblacional. Es la cuarta ciudad del país y es 3,5 veces más pequeña que la ciudad más poblada (Lagos), que además es costera.

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El caso de Brasilia es similar, planeada y concretada entre los ’50 y ’60, no pudo arrebatar a las “costeras” San Pablo y Rio de Janeiro la centralidad. Con una proporción similar, es casi 3,2 veces más pequeña que la ciudad más poblada (San Pablo).

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Pasando a Costa de Marfil, que planeo y concretó la construcción de Yamoussoukro entre los ’60 y ’90, los resultados son igualmente críticos. La nueva capital es 21,5 veces más pequeña que Abidjan, la ciudad más poblada y con salida al mar.

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El caso de Myanmar, Naypyidaw fue creada en un marco político tenso, y a pesar de estar a una distancia relativamente corta de Rangón (ciudad principal y vieja capital) no logra atraer población. La ciudad oficialmente cuenta con 1 millón de habitantes, aunque se desconfía de tal número y se estima que es la mitad. Sin embargo, aun tomando datos oficiales la ciudad es 3,2 veces más pequeña que la principal ciudad.

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El caso de Kazajstán remite similares características. El impulso para el cambio de capital se debió en buena medida al colapso de la URSS y la necesidad de reordenarse territorialmente. Sin embargo, Astana no logra superar a Almaty (vieja capital), llega sólo a la mitad de población de esta última.

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Posibles caminos para una resolución a la problemática poblacional: una solución intermedia

La creación de una ciudad capital nueva tiene grandes réditos políticos ya que permite a un gobernante demostrar su capacidad “civilizatoria” –al poder personalizarla a gusto– pero la solución más práctica se encuentra ligada a las “ciudades intermedias”; estrategia que se ha demostrado útil para extender la “mancha urbana” de manera ordenada.

Para tener en claro el concepto, hay diversas maneras de catalogar a una “ciudad intermedia”; por un lado, existe un aspecto cuantitativo (que tengan entre 20.000 a 500.000 hab) y por otro lado, uno cualitativo (analizando si la ciudad ejecuta un rol de “intermediador” administrativo, logístico, económico, que le de cierta preponderancia en su región circundante).

Según el informe Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) “Construyendo una nueva agenda para las ciudades intermedias” 60% de la población mundial vive en ciudades de menos de 1 millón de habitantes y esta tendencia se acrecentará en las próximas décadas.

Ahora bien, como señala el informe y especialistas como Josep María Llop (Director de la Cátedra UNESCO de Ciudades Intermedias de la Universidad de Lleida), la atención de los gobiernos nacionales se suele concentrar en las grandes urbes, lo cual le permite a las mismas tener más atractivos (logísticos, culturales, económicos). Sin embargo, ello genera el efecto no deseado de atraer todavía más gente a la metrópoli, lo que imposibilita la correcta organización urbana y satura las instalaciones existentes.

Si bien los gobiernos locales deberían impulsar a las ciudades intermedias por su propio beneficio, lo bueno es que las mismas tienen un spill-over positivo a nivel nacional: su desarrollo ayuda indirectamente a la «metrópoli», al ayudar a que no crezca aún más.

Por lo tanto, los gobiernos nacionales deberían tener la responsabilidad primaria de impulsar a las ciudades intermedias, ayudando a los gobiernos locales.  En ese sentido, según el informe de CGLU, los principales problemas de dichas ciudades son:

– Planificación insuficiente

– Elevado costo de servicios

– Dependencia de las instancias superiores de administración

– Desarrollo económico basado en pocos sectores

– Insuficiente promoción en el exterior

Resulta evidente que gran parte de los problemas se relacionan con la “dependencia de instancias políticas superiores”, ya que afectan a todos los otros problemas: por ejemplo, las ciudades intermedias no pueden mejorar su infraestructura porque no tienen la jurisdicción o no disponen del dinero para llevar a cabo obras de gran envergadura (que sí tiene la Nación o la Provincia); lo cual las lleva a no poder diversificar su oferta productiva y mucho menos su oferta exportable. Se genera de este modo un círculo vicioso.

Sobre este tema, y pensando ya en el plano local, hay un informe revelador de Carolina Pasciaroni: “Ciudades Medias: aproximación metodológica, funcionalidades y estructura productiva”. Allí analiza a la Provincia de Buenos Aires y da cuenta que “los Partidos Medios”, según fueran más grandes, tenían más posibilidad de tener oferta industrial, pero que los más pequeños se vinculaban principalmente a la actividad agrícola ganadera.

Si bien es comprensible esta “especialización” en la llanura pampeana, es clave entender rol de los servicios (informática e I+D) en el futuro, ya que existiría potencial para que estas ciudades intermedias rurales los ofrezcan, porque a diferencia de la industria los servicios son menos dependientes de la aglomeración poblacional (ya que se puede trabajar a distancia).

Por caso, si bien el sector rural es predominante en la Provincia de Buenos Aires, dado que gran parte de los Partidos no tienen cantidad suficiente de población como para fomentar la radicación de industrias y dependen de lo rural, sí se puede trabajar en ampliar su capacidad de servicios, agregando valor a la producción. Debe tenerse en cuenta que los mismos se pueden vincular al entorno rural (http://www.lanacion.com.ar/1442034-soluciones-digitales-para-el-agro). En este caso, los costos de ampliación del tendido de banda ancha y otros medios de conexión «blandos» podrían ser menores y se podrían implementar con mayor rapidez en comparación a la extensión de vías férreas y autopistas. Por tal razón, podría apuntarse a este curso de acción en el mediano plazo.

No obstante, la ampliación de la infraestructura “pesada” (trenes, autopistas) no debe desestimarse. Ya que si bien una ciudad quizás nunca llegue a la población necesaria como para favorecer la radicación de industrias, con buenas conexiones quizás se pueda crear un “mercado regional” amplio entre diversas ciudades, permitiendo que todas logren una especialización en la cadena de valor industrial.

Retornando al peso de la informática, debe comprenderse que el establecimiento de universidades en regiones situadas fuera de las capitales es otro factor que permite a una familia desarrollarse sin tener que movilizarse a las grandes urbes (además de ser un factor crítico para fomentar la tecnología de manera local).

Ahora bien, un caso exitoso que demuestra cómo la tecnología puede articularse con ambientes rurales es Lleida (140.000 hab), capital de la Provincia homónima (en Cataluña, España). Con el fin de mejorar su posicionamiento en otros rubros además del agrícola (70% del municipio está orientado a cultivos), Lleida apostó a la creación del Parque Científico y Tecnológico Agroalimentario que apunta no sólo a mejorar el know-how agrícola sino también a ofrecer servicios I+D a demanda. A la fecha cuenta con 1.400 profesionales y ha atraído a diversas empresas multinacionales tecnológicas.

Asimismo, en el plano local es vital entender que la infraestructura (dependiente de la Provincia y la Nación) es uno de los mayores obstáculos al crecimiento de estas ciudades. Es necesario tener en cuenta que sin un sistema de transporte eficiente, las poblaciones irán a las metrópolis y no buscaran ampliar sus actividades en su ciudad de origen, ya que los costos para una empresa localizada lejos de autopistas o trenes de cargas podrían exceder la ganancia. En este punto puede citarse el caso de Vigo (298.000), municipio de Pontevedra (España), que ha sido beneficiada con una infraestructura diversa y confiable: Autovía del Atlántico, Autovía A-52, ferrocarriles que la conectan con todo el país y un aeropuerto con vuelos directos a las principales ciudades de España. Cabe señalar que aunque se cita aquí a Vigo otras ciudades intermedias de este país como León, Lleida y  Logroño cuentan con iguales beneficios en materia de conexiones.

Respecto a las ventajas de las ciudades intermedias un factor más debe incorporarse: la variable ecológica. Como Josep María Llop apunta: en ciudades con una media de 300.000 habitantes se concentra su población en 3,8 Km, una distancia que puede recorrerse en menos de 1 hora. Estas distancias son compatibles con medios de transporte que evitan la utilización del motor de combustión (metros ligeros, bicicletas, etc.), reduciendo la contaminación. En las que tienen más de 1 millón de habitantes, este radio de población se extiende a 10 Km y el auto se vuelve crítico para la movilidad.

Todo este panorama nos lleva a pensar que la variable más importante para lograr el objetivo de desconcentrar población es la infraestructura. ¿Por qué?, porque las inversiones, recursos y el tiempo que se requiere para que las obras se concreten son las más demandantes. Por caso, una ciudad puede recibir más fondos, incorporar profesionales para la planificación, etc. casi inmediatamente pero una autopista o una vía férrea de calidad se logra en tiempos bastante mayores y con grandes inversiones.

Por esto, se debe aprovechar la infraestructura existente, cuya readecuación sería más barata que la creación de una nueva (particularmente, en el caso de los ferrocarriles).

En ese sentido, los siguientes mapas y cuadro nos resultan reveladores y ayudan a comprender hacia donde deberían ir los esfuerzos.

Mapa: Ferrocarril                                                     Mapa: Autopistas

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Fuente: “Estrategias para pensar en una zona competitiva” Ing. Pablo Corradi, 2010, CREA

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Fuente: http://www.oulbam.com.ar/informes_im/informe_05_2014.htm

Al observarse el mapa ferroviario queda en evidencia que los ramales bonaerenses, de ser rehabilitados, podrían generar un cambio trascendental en la dinámica del Conurbano.

Por caso, tómese el ejemplo de Mercedes, un municipio pujante en la década del ’60 que logró tener servicios de tres líneas, el Sarmiento, el Belgrano y el San Martín. Y aunque hoy mantiene los restos de aquel sistema, ninguna funciona correctamente; perjudicando la mejora de la competitividad y limitando los incentivos que tiene dicho municipio para atraer población.

Sobre las autopistas, aunque resulta entendible que las inversiones se realicen para sostener a la mayor demanda de transporte generada por el Gran Buenos Aires y la dinámica turística, no puede dejarse de lado al resto de la Provincia. Sin la creación de autopistas o autovías que reduzcan los accidentes (en parte porque los camiones transportan la cosecha en lugar que sean los trenes) y el tiempo de viaje, poca población estará dispuesta a movilizarse a una ciudad lejana del Conurbano.

Conclusiones

Luego de analizar el desempeño de las “nuevas capitales” en materia de desconcentración poblacional, queda en evidencia que no hay un correlato positivo. Por ende, debe quedar en claro que una eventual modificación de la Capital no debe pensarse en clave poblacional, aunque sí podrían esgrimirse otros factores, organizacionales, políticos, etc. que la justifiquen. Pero no deben mezclarse los argumentos.

Entonces, los problemas que aquejan a la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires (y por ende, a gran parte de la población argentina) pueden comenzar a reducirse si se inicia una política de apoyo a las “ciudades intermedias”.

La conveniencia para tomar este curso de acción radica en que:

– Limita la presión sobre el Gran Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires.

– Mejora la calidad de vida de los habitantes.

– Diversifica la matriz productiva (si Provincia y Nación asisten en materia de infraestructura y educación).

– Mejora la huella ecológica, ya que las distancias son más reducidas y se puede limitar el uso del automotor.

– Extiende la ocupación del territorio nacional, reduciendo la vulnerabilidad.

Finalmente, es importante tener en consideración que para fomentar a las ciudades intermedias se debe:

– Mejorar la profesionalización de equipos técnicos y asesores en las Ciudades (para mejorar la planificación, y en consecuencia, la capacidad de venta al exterior de productos y servicios).

– Mejorar la infraestructura, a fin de reducir costos de instalación de empresas, favorecer la migración, etc.

– Mantener parte del presupuesto disponible para que las ciudades puedan utilizarlo sin tener que consultar con todas las instancias superiores.

– Favorecer vía incentivos la diversificación de la matriz productiva.

Bibliografía

  • Carolina Pasciaroni “Ciudades Medias: aproximación metodológica, funcionalidades y estructura productiva”, Ciencias Económicas, 2012
  • Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) “Construyendo una nueva agenda para las ciudades intermedias”, 2014
  • CIA Factbook (datos población Capitales)

[1] http://www.laarena.com.ar/la_ciudad-proponen_a_la_pampa_como_nueva_capital_argentina-108201-115.html

http://blogs.lanacion.com.ar/archivoscopio/archivoscopio/ciudades-candidatas-a-ser-la-capital-argentina/

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